О науке "Теория правоохранительной деятельности"

Поспешность и непродуманность в подготовке различных программ, в создании, ликвидации и наделении функциями различные правоохранительные органы отчасти связана с тем, что каждое министерство или ведомство самостоятельно разрабатывает Концепцию своего развития, либо избавляясь от «ненужных» функций, либо «присваивая» себе функции других ведомств. Поэтому необходима научно разработанной Концепции правовой реформы в Российской Федерации, составной частью которой должна стать Концепция развития правоохранительной системы, и необоснованным представляется упоминание только о судебной политике как части политики правовой.

Авторы: Кожевников О.А., Зайцева И.И.  

Принятая в 1992 г. Концепция Судебной реформы в Российской Федерации сыграла определенную положительную роль в развитии правоохранительной системы. Однако, принятая в спешке, без всестороннего обсуждения, она уже изначально не учитывала российский правовой менталитет и отрицательный опыт иных государств. И это привело к следующим негативным последствиям.

В процессе осуществления государственно-правовых реформ 1989 - 1993 гг. проходили бурные дискуссии о нецелесообразности создания «трехглавой» судебной системы, возглавляемой Конституционным Судом, Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Высказывались предложения об их объединении под эгидой многофункционального Высшего Суда России. Однако на деле было решено образовать три самостоятельных высших суда [1, С. 196].

На основании статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации были созданы три высших суда и, как следствие этого, выделены три самостоятельные подветви судебной власти, обладающие автономией, со своим местом в судебной системе, целями, задачами и компетенцией. В развитие этих норм Конституции были приняты федеральные конституционные законы: о судебной системе, Конституционном Суде, судах общей юрисдикции, военных судах, арбитражных судах, федеральные законы о финансировании судов, о мировых судьях. Таким образом, создание отдельных подсистем в единой судебной системе страны оформлено законодательно.

Но подобное положение породило множество проблем.

Во-первых, проявился различный подход к гражданско-правовым спорам и административным проступкам у судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также у Конституционного суда. И это не спасают даже совместные Постановления Верховного и Высшего Арбитражных Судов РФ. Во-вторых, различна правовая сила актов Конституционного Суда и актов Верховного и Высшего Арбитражного Судов. В- третьих, не смотря на указание закона о едином статусе всех судей, правовой статус судей Конституционного Суда несоразмеримо отличается от статуса судей иных судов.

И спустя 20 лет Президент РФ В.В. Путин на Санкт - Петербургском экономическом форуме в июне 2013 г. предложил объединить в высшем звене Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ (с изменением Конституции РФ), что является первым шагом к созданию действительно единой судебной системы.

Есть определенные проблемы в системе судов субъектов федерации.

Не разрешены проблемы взаимоотношений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Мировые судьи создавались как суды, максимально приближенные к населению. Более того, Федеральным законом «О мировых судьях» субъектам Российской Федерации было предоставлено право либо назначать (избирать) мировых судей на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избирать на должность населением соответствующего судебного участка (ст. 7). Но ни один субъект Российской Федерации не предусмотрел право населения выбирать мирового судью.

Поэтому отличием мировых судей от федеральных является только срок их назначения (в первый раз на срок не более чем на пять лет, а при повторном и последующих назначениях (избраниях) на срок не менее чем на пять лет), а также то, что они назначаются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а не Президентом РФ. И не случайно на одной из встреч Президента РФ и Председателя Правительства рассматривался вопрос о переводе мировых судей в федеральные.

В настоящее время постоянно вносятся предложения о дальнейшей специализации не судей, а судов [2, С. 14 -16]. . Это и печально известный отклоненный и снятый с дальнейшего рассмотрения законопроект о ювенальных судах (Законопроект № 38948-3 О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" (в части создания ювенальных судов), прошедший в первом чтении законопроект о федеральных административных судах, входящих в систему судов общей юрисдикции (Законопроект № 7886-3 О федеральных административных судах в Российской Федерации), законопроекты «О Патентных Судах» как отдельной подветви судебной системы (Законопроект № 427439-5 О Патентных Судах Российской Федерации) и «О Суде по интеллектуальным правам» в системе арбитражных судов. Последний закон был принят, несмотря на его критику в прессе. Как в дальнейшем будет развиваться судебная система, ответить очень сложно.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 1406 утверждена федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России на 2013–2020 годы», которая разработана на основе Концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013–2020 годы» (утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2012 г. № 1735-р). Но мероприятия этой программы только касаются материально-технического обеспечения судов и ряда иных органов, не касаясь концептуальных вопросов развития судебной системы.

Распоряжением Председателя Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2013 г. N 517-р утверждена Государственная программа Российской Федерации «Юстиция». Но эта Программа касается только Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы судебных приставов, и адвокатуры.

Нет стабильности и в структуре иных правоохранительных органов. За последние годы были созданы, а затем упразднены такие правоохранительные органы, как Федеральная служба налоговой полиции, Федеральная пограничная служба, Федеральное агентство правительственной связи и информации, появились новые органы – Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Следственный Комитет РФ. Многие органы вначале утратили, а затем вновь приобрели различные функции, в частности, Министерство Безопасности РФ лишили права на производство предварительного следствия, а его преемнику ФСК РФ такое право было возвращено. Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация), выделившаяся из Минюста, перестала быть правоохранительным органом, переформировавшись в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

Кроме этого, самостоятельными службами, подведомственными Министерству юстиции стали ФСИН и ФССП. Утрачено право Прокуратуры РФ на производство предварительного следствия. Многие ведомства – ФСО и СВР РФ в соответствии со ст. 40 УПК РФ получили право на производство дознания, не имея собственной подведомственности, при этом некоторые авторы вообще не относят их к правоохранительным органам [3, с.3 – 4]. Вопрос о том, является ли Федеральная противопожарная служба МЧС РФ правоохранительным органом также является предметом обсуждения [4. с. 111 – 115] . Такой же вопрос стоит и применительно к ФМС РФ, которая Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» выведена из подчинения МВД РФ, и руководство деятельностью которой стало осуществлять Правительство Российской Федерации.

Председатель СК РФ предложил создать качественно новый государственный орган – финансовую полицию, к компетенции которой следовало бы отнести функции по выявлению и раскрытию финансовых преступлений посредством осуществления оперативно-розыскной деятельности, финансовой разведки, а также контроля за распоряжением государственным имуществом [5]. Однако представляется, что выявление и раскрытие финансовых преступлений может с успехом быть возложено на соответствующие специализированные подразделения МВД РФ, а организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации уже возлагается на Счетную Палату (статья 5 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»).

Распоряжением Правительства РФ от 6 марта 2013 г. №313-р утверждена Государственная программу Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», включающая четыре подпрограммы: «Предварительное следствие», «Полиция», «Внутренние войска МВД России», «Обеспечение реализации государственной программы», но она касается только МВД России:

Такая поспешность и непродуманность в подготовке различных программ, в создании, ликвидации и наделении функциями различные правоохранительные органы отчасти связана с тем, что каждое министерство или ведомство самостоятельно разрабатывает Концепцию своего развития, либо избавляясь от «ненужных» функций, либо «присваивая» себе функции других ведомств.

За последнее время существенно преобразовалась и прокуратура. Негативными факторами для нее стали создание Следственного комитета РФ (в существующем положении), образование постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, дублирующих координационные совещания руководителей правоохранительных органов, действующих под руководством соответствующих прокуроров.

Имеет место подмена правоохранительных органов органами, созданными при Президенте РФ, непроцессуальными способами расследующими уголовные дела и осуществляющими надзор за исполнением законов (многочисленные заключения Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека по изучению обстоятельств гибели С. Магнитского, а также его доклады о результатах общественного научного анализа судебных материалов уголовных дел М.Б. Ходорковского и П.Л. Лебедева). Создаются также чрезвычайные Государственные и Правительственные комиссии, включающие в свой состав руководителей надзорных и следственных органов (по установлению причин катастрофы самолета Ту-154, произошедшей 10 апреля 2010 г. в Смоленской области и аварии теплохода «Булгария»). На рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации внесены законопроекты о Коллегии независимых (уполномоченных) прокуроров, который необоснованно ломает сложившуюся систему прокуратуры.

Поэтому необходима научно разработанной Концепции правовой реформы в Российской Федерации, составной частью которой должна стать Концепция развития правоохранительной системы, и необоснованным представляется упоминание только о судебной политике как части политики правовой. {6, с. 11}

Теоретической основой для них должны служить разработки складывающейся науки «Теория правоохранительной деятельности», хотя некоторые авторы предлагают именовать ее некорректным обозначением - «теория правоохраны» [7, с. 110 - 113]. Но имеются и иные проблемы. Не смотря на то, что учебная дисциплина «Правоохранительные органы» (ранее - «Судоустройство», «Организация суда и прокуратуры», «Суд и правосудие») изучается в юридических высших учебных заведениях на протяжении более 60 лет, только за последнее время по данной тематике защищены как минимум 2 докторские и 6 кандидатских диссертаций, при этом стали издаваться сотни учебников, учебных пособий по дисциплине «Правоохранительные органы» под названиями «Судоустройство и правоохранительные органы», «Правоохранительные органы», «Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации», «Судебная система, правоохранительные органы, спецслужбы России», «Органы и учреждения юстиции РФ», но в ряде случаев их авторами являются лица, не имеющие ученых степеней и званий, опыта преподавательской и практической деятельности. Эти «труды» зачастую представляют собой простой пересказ норм законов без какого либо научного обоснования.

Это привело к тому, до сих пор не разработаны вопросы о понятиях «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность», соотношении понятий «правоохранительные органы» и «спецслужбы», функциях суда, прокуратуры, а также многие иные теоретические вопросы построения правоохранительной системы. Они должны быть разрешены на основе положений таких наук, как теория государства и права, конституционное, административное, процессуальное право. И при этом выводы науки «Теория правоохранительной деятельности» должны стать основой как для учебной дисциплины «Правоохранительные органы», но и таких наук как теория судоустройства, прокурорский надзор, адвокатура.

Литература

1. Смыкалин А.С. История судебной системы России. М., 2010
2. Анализ этого вопроса дан Бахрахом Д.Н. в статье «Специализация судей, а не судов (к вопросу о совершенствовании системы правосудия в России)» // Вестник Уральского института экономики, управления и права, Серия Право 2011, № 1.
3. Гусев, А. В. Правовой статус правоохранительных органов исполнительной власти: теория и практика конституционно--правового и международного договорного регулирования. Автореф. дисс … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2011.
4. Лоцманенко С.Б. Правоохранительная служба в Федеральной противопожарной службе // Актуальные проблемы правотворческой и правоприменительной деятельности в Российской Федерации (Материалы международной научно-практической конференции 23 – 24 декабря 2011г.), Уфа, 2011,
5. Перспективы создания в России финансовой полиции и пути совершенствования деятельности по противодействию финансовой преступности // https://www.sledcom.ru/blog/detail.php?ID=85628#comments
6. Гайдидей Ю. М. Судебная система в современной России: общетеоретический аспект Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2012.
7. Галузо В.Н. Теория правоохраны в Российской Федерации: pro et contra // Государство и право, 2012, № 11

Опубликовано: «Совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных условиях» 1-2 ноября 2013, Тюменская государственная академия мировой экономики, управления и права (г. Тюмень).