Гражданский контроль формальной среды: социальные практики России и США

Стремление государственных законодательных органов минимизировать социальные отклонения, принимая множество нормативно-правовых актов, игнорирующих социальные законы и закономерности (либо не принимая во внимание жизненно важные нормы), создает аномичное общество, где индивиды начинают жить по своим, придуманным ими нормам, которые не всегда являются законными. Тогда законодатели принимают следующие законы, чтобы нивелировать появившиеся отклонения и так продолжается до бесконечности, поскольку возникает эффект «институциональной петли».

Авторы: Грошев И.Л., Грошева И.А.

Стремление государственных законодательных органов минимизировать социальные отклонения, принимая множество нормативно-правовых актов, игнорирующих социальные законы и закономерности (либо не принимая во внимание жизненно важные нормы), создает аномичное общество, где индивиды начинают жить по своим, придуманным ими нормам, которые не всегда являются законными. Тогда законодатели принимают следующие законы, чтобы нивелировать появившиеся отклонения и так продолжается до бесконечности, поскольку возникает эффект «институциональной петли».

В Тюменской области за последние четыре года (с 2008 по 2011 гг.) чаще всего попадали в сводки новостей фальсификация документов,выполнение планов по задержанию нарушителей путём задействования подставных лиц(эту роль выполняли бомжи и наркоманы), взятки за решение «проблемных» вопросов с милицией,управление автомобилем в нетрезвом состоянии, побои в отделении милиции.Самое значимое дело,которое освещалось в прессе – это осуждение в мае 2008 г. за взятку в размере 200 тыс. долларов первого заместителя начальника ГУВД Тюменской области Василия Стафеева и его сообщника Артура Маркаряна за присвоение ему генеральского чина и положительное решение аттестационной комиссии о соответствии им занимаемой должности [1].

Всего в первом квартале 2008 года по результатам рассмотрения сообщений следователями было возбуждено 61 уголовное дело по делам коррупционной направленности, из которых 32 оказалось в отношении сотрудников органов внутренних дел и ГИБДД [2]. На общероссийском уровне можно наблюдать подобную тенденцию, хотя официальными данными, которые не отличаются системностью, сложно оперировать.

На семинаре-совещании председателей судов субъектов Федерации и приравненных к ним судов, состоявшемся 28 января 2009г., председателем Верхового суда РФ В. Лебедевым были представлены следующие данные: «В 2008 году за получение взятки были осуждены 1300 человек. Мы обобщили судебную практику и выяснили, что 31% осуждённых составили представители МВД, 20,3%  - Министерства здравоохранения, преподаватели составили 12%, муниципальные служащие-9%, сотрудники ФСИН-2,5%  таможни-2%» [3].

В 2009 г. глава ДСБ МВД РФ генерал-лейтенант милиции Ю. Драгунцов привёл неутешительную статистику, касающуюся роста преступности среди работников милиции. За различные правонарушения были привлечены к ответственности свыше 6,5 тысяч руководителей милицейских подразделений, что на 22% превышало показатели 2008г. «К различным видам ответственности привлечены 6,629 тысячи руководителей милицейских подразделений, в том числе 421 (рост на 19%) - за преступления, из них 281 (плюс 20,6%) - коррупционного характера» [4].

Громким делом 2009 г. было совершение преступления начальником ОВД «Царицыно» г. Москвы Д. Евсюковым,показавшим опасность выстраивания жёсткой вертикали в органах внутренних дел, когда один начальник является и контролёром, и воспитателем, и работодателем. Далее последовало видеообращение майора А. Дымовского (г. Краснодар) к В. Путину, майора Т. Домрачёвой (Свердловская область), старшины милиции В. Смирнова (г. Москва), видеообращение к Президенту Д. Медведеву бывшего сотрудника милиции М. Евсеева (Республика Коми). После ряда громких скандалов,произошедших в 2009 г. Президент Д. Медведев был вынужден объявить о реформе в МВД, в рамках которой 24 декабря 2009 года был подписан Указ «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел РФ»[5], где ключевым моментом было выдвинуто предложение о сокращении сотрудников на 20%.

Все эти факты и стали толчком к принятию в России закона «О противодействии коррупции», вступившем в силу с 1 января 2010 г. Однако в 2010 г., по сообщению главы Следственного комитета РФ А. Бастрыкина на заседании президентского совета по противодействию коррупции, по показателю коррупции по-прежнему лидируют МВД и следственные органы. На втором месте находятся Вооружённые силы, на третьем – органы местного самоуправления. В целом «более 40 процентов от всех возбуждённых в России дел о коррупции приходится на правоохранительные органы» [6].

В рамках реформы вступил в силу с 1 марта 2011 г. Федеральный Закон «О полиции» [7]. Министр МВД Р. Нургалиев признал существование «палочной системы», когда учёту подлежит количество раскрытых преступлений и предложил ввести индикаторы, которые позволили бы проводить учёт качества работы и соблюдения законности.

В своё время Приказом МВД России № 650 от 05.08.2005, принятом в 2006 году [8] введён так называемый «аналогичный показатель прошлого года» (АППГ), «благодаря» которому система оценки эффективности работы ОВД была переориентирована со сравнения средних значений по городу или району (т.е.сравнение с работой своих коллег) на сравнение с показателями собственной работы за прошлый год. Работа приобрела чисто формальный характер,поскольку показатель должен был увеличиваться и плохим работником считался тот, кто раскрыл 20, а не 25 преступлений как в прошлом году. Возможность того, что преступлений за этот период не было вообще, система просто не предусматривала. В связи с этим появились целые серии девиантных действий среди сотрудников ОВД: от неоднократных «нарушений» со стороны знакомых бомжей, до торговли различными видами преступлений в крупных городах между районами.

В Приложении № 2 в редакции Приказа МВД России от 30.12.2006 № 1120 в представленной «Инструкции по оценке деятельности органов внутренних дел» в п. 9.2 говорится: «Общественное мнение о деятельности ОВД, изучение которого направлено на установление общей оценки населением деятельности ОВД, качества и эффективности принимаемых ОВД мер по противодействию преступным и другим антиобщественным посягательствам на права, свободы, личные и имущественные интересы граждан, а также на определение степени доверия населения» [8]. Правда ниже даётся примечание: «В итоговую оценку деятельности ОВД оценка гражданами не включается».

23 мая 2011 г. Президент Д.Медведев подписал Указ о создании общественных советов при МВД [9]. Документ отличает стремление к жёсткой регламентации и тотальному контролю за деятельностью вышеуказанных советов, сознательно инициируется иллюзия продуктивного взаимодействия населения и ОВД по следующим причинам:

1. Инициатива исходит от исполнительной власти, что изначально предопределяет её верховенство как в процедуре отбора лиц, релевантных функциям и задачам совета, так и условиям допуска и использования информации.
2. Не указана процедура оценки кандидатов и критерии отбора граждан в анализируемую структуру,что означает применение в деятельности Советов к указанному документу серии сопроводительных, нормативно ориентированных разъяснений (толкований), преследующих конкретно фиксированные целевые установки для обеспечения безопасности и сохранности конфиденциальной информации подразделений полиции.
3. Привлечение «не специалистов» к выполнению задачи: «проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности органов внутренних дел» (пункт «д» в разделе 5) очевидно предполагает дополнительное привлечение специалистов, которые утверждаются руководством полиции.
4. Отсутствует обоснование мотивационной составляющей для лиц, потенциально пригодных к работе в Общественных Советах в результате чего, их деятельность будет иметь не только формальный, но и дистанцированный характер.
5. В деятельности членов общественного совета заложен механизм хронических противоречий ввиду специфики получаемой информации и введённых ограничений на её распространение. Это предполагает наложение на члена определённых обязательств по нераспространению данных, что, по сути, делает работу совета внешне атрибутивной.
6. Сами советы в силу новизны структуры и функциональной загрузки необходимо либо интегрировать в имеющиеся государственные структуры, либо встраивать в некое подобие вертикали управления с подчинением федеральному центру. В этом случае речь о какой-либо независимости и самостоятельности является мифологической. В советах должно появиться ядро управления, которое будет заинтересовано в сохранении собственного статуса.
7. Не указаны информационные каналы, по которым деятельность полиции и конкретных должностных лиц могла бы попадать к чиновнику, обладающему правом управленческих воздействий, а значит, любые выводы совета будут согласовываться с руководством того аппарата полиции, в котором данные члены «проходят службу».
8. В целом прослеживается попытка возложить большую часть ответственности за низкоэффективную деятельность полиции на общество, используя его некомпетентность и слабую заинтересованность.

Исходя из вышесказанного,документ отличает изначальная ангажированность и, как следствие, очередной формализм.

Рассмотрим способы организации гражданского контроля за деятельностью полиции, сложившейся в Соединённых Штатах Америки (США) с 1935 г.

Американский союз гражданских свобод(ACLU) и Международная ассоциация гражданского контроля правоохранительных органов (IACOLE) утверждали, что взаимодействие граждан и полиции должно строиться на партнёрских отношениях, предполагающих равенство,открытость,ответственность и доверие. Если граждане не имеют представления о деятельности полицейских,имеются факты злоупотреблений с их стороны, отделы полиции сопротивляются осуществлению гражданского наблюдения – всё это ведёт к увеличению подозрений и снижению авторитета правоохранителей. Снижение доверия, в свою очередь, формирует неуважение, правовой нигилизм, и даже протестные действия особенно со стороны молодых людей. Гражданское наблюдение существует в четырёх видах (моделях или классах).

1) Citizen Review Board (Гражданский наблюдательный совет). Совет полностью состоит из граждан без привлечения сотрудников правоохранительных органов. Согласно этой модели, производится аналитическая работа по разбору жалоб граждан с момента её поступления и до вынесения рекомендаций. Считается самой независимой моделью организации гражданского контроля.

2) Police Review/Citizen Oversight (полицейский обзор/гражданское наблюдение). Считается менее независимым, чем первая модель, так как предварительное расследование жалоб производится полицейскими. Жалобы рассматриваются и расследуются,рекомендации для дисциплинарных или политических мер даются сотрудниками правоохранительных органов под надзором за каждым случаем гражданским лицом или советом граждан.

3) Police Review/Citizen-Police Appeal Board (полицейский обзор/гражданско-полицейский апелляционный совет). Жалобы рассматриваются в полиции службой внутреннего расследования. Подавшие жалобу,не удовлетворённые результатами расследований, могут подать апелляцию на расследование совету,состоящему из граждан и чиновников, приведённых к присяге.

4) Independent Citizen Auditor (независимый гражданский аудитор). Независимый гражданский аудитор или аудиторская фирма контролирует процесс рассмотрения жалоб со стороны граждан правоохранительными органами на предмет законности и даёт необходимые рекомендации. Согласно этой модели процесс обработки жалоб полностью находится в руках полиции. Однако аудитор или группа аудиторов имеет доступ к этому процессу и рассматривает его на предмет эффективности и точности выводов, путём рекомендаций по улучшению процесса при необходимости. Аудитор рассматривает решение по жалобе и связывается с заявителем для оценки удовлетворённости результатом [10].

Первая модель предполагает постоянное участие граждан в осуществлении наблюдения. Вторая и третья предусматривает их участие,когда уже имеется первоначальное решение полиции. В четвёртой модели весь процесс проходит под патронажем полиции,осуществляется наблюдение только за законностью и процессом рассмотрения жалобы и по необходимости даются рекомендации.

В ходе принятия решения о необходимости таких наблюдательных структур предполагается изучение последствий создания для администрации муниципалитета, гражданского общества (и сообщества в целом), полицейского управления (чиновников), персонала полиции, профсоюзов. Также ставится ряд вопросов, касающихся финансирования таких структур и соотнесение их с возможными результатами деятельности. Гражданский контроль должен выполнять ряд функций, например: укрепление доверия к правоохранительным органам; соблюдение этических норм их функционирования; контроль за нарушениями со стороны полицейских; оценка адекватности жалоб со стороны граждан; соблюдение принципов законности, справедливости и гуманизма. Обращается внимание и на процедуру отбора членов наблюдательных советов. Они, как правило, знакомы с практикой работы правоохранительных органов, однако должны быть независимыми от конкретных отделов или подразделений и не работать в полиции.

Первая модель гражданского наблюдательного совета реализована в г. Беркли,штат Калифорния. Он состоит из девяти человек, назначенных городским советом, и не зависит от Департамента полиции. Ни один из этих сотрудников не может быть должностным лицом, работающим в г. Беркли. Комиссия по наблюдению полиции (Berkeley Police Review Commission (PRC)) после независимого расследования делает выводы об оправданности действий в определённой ситуации,достаточности доказательств.

Вторая модель действует в Портленде, штат Орегон. Полиция ревизионного Следственного комитета (The Police Internal Investigations Auditing Committee (PIIAC)) состоит из членов городского совета. Рассматривают жалобы в закрытом режиме, проводят выборочные проверки о закономерности применения силы со стороны полицейских. Независимых расследований не осуществляет, все решения принимаются начальником полиции единолично.

Третья модель существует в Лос-Анжелесе,штат Калифорния.Комиссия по делам полиции (The Police Commission) в настоящий момент является элементом гражданского надзора со стороны Департамента полиции, но не рассматривает жалобы. Это, скорее, Управление генерального инспектора, который осуществляет надзор за собственными расследованиями деятельности полиции.

Четвёртая модель имеется в Сан-Хосе, штат Калифорния.Независимый аудитор (Independent Auditor) принимает жалобы от населения, но не занимается их расследованием. Это прерогатива Департамента полиции. Он может присутствовать на допросе на стадии расследования жалобы, но не может вносить свои предложения и подвергать что-то сомнению. Его советы носят рекомендательный характер и необязательны к исполнению. Он также не может обжаловать решение по делу[10].

Ведомство по расследованию жалоб на полицию в г. Сан-Франциско было создано согласно Хартии города и Общему Приказу по полицейскому управлению. Штатными сотрудниками этого учреждения являются гражданские лица, никогда не работавшие полицейскими в Сан-Франциско. Ведомство действует в качестве независимой структуры от полицейского управления и напрямую подотчётно Полицейской комиссии, которая также является гражданским учреждением. Принимаются жалобы, связанные с невнимательным отношением, ненадлежащим выполнением своих обязанностей, необоснованным задержанием, неправомерным применением силы и в случае необходимости рассматриваются анонимные жалобы. Жалобы направляются в случае подтверждения их обоснованности начальнику управления полиции, заносятся в личное дело полицейского. Если за полицейским числятся другие наказания или характер обвинения требует более серьёзного наказания, то начальник может направить жалобу в Полицейскую комиссию, которая проведёт официальное административное слушание и вынесет решение о наказании. Интересен тот факт, что в случае несогласия начальника управления полиции направить жалобу в Полицейскую комиссию, директор ведомства по расследованию жалоб может принять решение о её передаче самостоятельно. Если жалоба урегулируется путём медиации, то в личное дело она не заносится [11].

Ведомство, также как и другие структуры по рассмотрению жалоб публикует ежегодные отчёты о своей деятельности. Так в 2010г. от общего количества жалоб (854) 35% из них поступило от граждан на незаконные действия полицейских, 27% выразили недоверие к надлежащему выполнению ими своих обязанностей,невыполнение обязанностей – 23%, необоснованное применение силы – 10%, грубость и неуважение – 4%[12].

В Гражданский наблюдательный совет жалоб г. Нью-Йорка (CCRB) входит 13 членов, пять из которых назначаются Советом города Нью-Йорк (по одному от каждого округа). Троих определяет комиссар полиции, и пять – мэр города. Однако окончательно утверждает все кандидатуры мэр города. Люди, отбираемые в этот совет, не должны занимать другие государственные или иные должности. Они назначаются сроком на три года и получают вознаграждение посуточно. Профессиональный состав различен: туда входят учёные, юристы различных профилей, священники, врачи. Интересен тот факт, что участники Совета являются представителями различных этнических групп. Само агентство не зависит ни от мэра, ни от полиции, несмотря на назначение, и расследует жалобы граждан на необоснованное применение силы со стороны полицейских, грубость и применение ненормативной лексики, на злоупотребление властью. Исследования проводятся беспристрастно в отделе, который полностью состоит из гражданских сотрудников. После подачи жалобы на офицера полиции, на него заводится дело, которое носит накопительный характер. Резюме рассматриваемых дел размещается в Интернете на сайте организации.

После подтверждения обоснованности жалобы Гражданский наблюдательный совет направляет дело в отделение полиции. Полицейский Департамент дисциплины (Police Department Discipline) ведёт учёт таких жалоб и отслеживает статистику.

CCRB была создана в 1993 году как агентство, независимое от полиции. В 2008 году в 57% из 7405 жалоб, поданных в CCRB, содержится одно или несколько утверждений, что офицеры неоправданно применяли силу, обвинения в злоупотреблении властью составляют 52%, грубость - 15% и оскорбительные выражения - 3%. Недостатком, по мнению автора монографии, является очень длительный срок рассмотрения жалобы – до девяти с половиной месяцев. Чуть менее продолжителен этот процесс в Беркли – до 8 месяцев. В США существует некоммерческая организация NACOLE – Национальная ассоциация Гражданский надзор правоохранительных органов, которая объединяет людей и организации, работающих в направлении совершенствования надзора за офицерами полиции [13]. В целом в США имеется около 90 гражданских надзорных органов, существующих в различной форме. Несмотря на кажущуюся декларативность некоторых структур, они помогают сформировать общественное доверие. По словам шерифа Сан-Франциско М. Hennessey, находящегося в этой должности более 30 лет, чтобы не появилось «уличное правосудие», необходимо в целях общественной безопасности формировать общественное доверие [14].

Основными объектами гражданского контроля являются правовые и моральные нормы, обычаи, административные решения и т.п. Следует отметить,что это не просто система запретов и ограничений,а условие действительной свободы и самореализации личности. Разумные ограничения придают уверенность индивиду, так как они распространяются и на других людей,следовательно, их действия становятся в большинстве своём предсказуемы, и ограничения выполняют функцию защиты от неожиданных разрушительных актов. Однако эта функция может быть выполнена в том случае, если механизмы социального (и в частности гражданского) контроля достаточно гибкие, они сами не являются произволом и способны изменяться с течением времени.

Литература

1. Приговор милиционерам-коррупционерам оставлен без изменения. URL: www.regnum.ru/news/1007205.html (дата обращения:18.08.2009).
2. 13 уголовных дел о коррупции направлено в суд в Тюменской области в I кв. 2008 г. URL: www.regnum.ru/news/996091.html (дата обращения:16.08.2009).
3. Треть осуждённых взяточников в России – милиционеры. URL: www.regnum.ru/news/1117007.html (дата обращения:28.12.2010).
4. Кузнецова Т. Количество правонарушений среди сотрудников милиции неуклонно растёт. URL: https://www.iqgorod.ru/story/kolichestvo-pravonarushenii-sredi-sotrudnikov-militsii-neuklonno-rastet(дата обращения:18.11.2010).
5. Указ Президента РФ от 24.12.2009 N 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел РФ» /Президент России. URL: https://www.kremlin.ru/acts?page=31 (дата обращения: 24.09.2011).
6. Самыми коррумпированными в России оказались милиционеры и военные.URL: https://news.rambler.ru/8706260/ (дата обращения: 24.09.2011).
7. Федеральный закон от 07.02.2011№ 3-ФЗ «О полиции»(принят ГД ФС РФ 28.01.2011). URL: https://www.zakonrf.info/zakon-o-policii/ (дата обращения: 16.06.2011).
8. Приказ МВД России № 650от 05.08.2005«Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации,отдельных подразделений криминальной милиции,милиции общественной безопасности,органов предварительного расследования и органов внутренних дел на транспорте». URL: https://www.pravorulya.com/index.php?option=com_phorum&Itemid=31&phorum_query=read,1,26481,26481#msg-26481 (дата обращения: 21.06.2011).
9. Указ «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» URL: https://www.govp.info/blog/aleksei-gerasimov/obshchestvennye-sovety-pri-organakh-mvd-budut-sozdany-ne-tolko-v-moskve-no-i (дата обращения: 16.06.2011).
10. Police Accountability and Citizen Review. URL: https://www.theiacp.org/PoliceService...3/Default.aspx (дата обращения: 21.12. 2011).
11. Office of Citizen Complaints. URL: https://www.sfgov3.org/ftp/uploadedfiles/occ/russian.pdf (дата обращения: 21.12. 2011).
12. Тhe Office of Citizen Complaints.2010Annual report. URL: https://www.sfgov3.org/Modules/ShowDocument.aspx?documentid=501 (дата обращения: 21.12. 2011).
13. National Association for Civilian Oversight of Law Enforcement. URL: https://www.nacole.org/ (дата обращения: 21.12. 2011).
14. Hennessey М.Secure Communities destroys public trust.URL: https://www.sfgate.com/cgi-bin/article.cgi?f=/c/a/2011/05/01/INB81J8OCL.DTL (дата обращения: 16.12. 2011).

Опубликовано: Социология и общество: глобальные вызовы и региональное развитие: Материалы IV Очередного Всероссийского социологического конгресса / РОС, ИС РАН, АН РБ, ИСППИ. – М.: РОС, 2012 (1CD ROM). С. 2103-2111.