Особенности нормативного обеспечения общественного контроля в России

В условиях современного российского общества наблюдается активная диссоциация социальной структуры, нарастает отчуждённость населения от власти. Двадцатилетний переходный период породил массу социальных проблем, которые привели к росту социальной напряжённости, усилению конфликтности социальной среды. Участие граждан в управлении государством могло бы частично решить ряд социальных проблем путём установления эффективной обратной связи в условиях множественности социальных запросов. Однако общим выводом из анализа проекта Федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации» является утверждение о стремлении власти «перехватить инициативу» протестных проявлений, зарождающегося гражданского общества с целью законодательной детализации и облечения актов народного возмущения в сферу юридической практики, т.е. создания общественного громоотвода. Отсутствие возможности применения каких-либо санкций к чиновникам делает его полностью декоративной структурой.

Автор: Грошева И.А.

В условиях современного российского общества наблюдается активная диссоциация социальной структуры, нарастает отчуждённость населения от власти. Двадцатилетний переходный период породил массу социальных проблем, которые привели к росту социальной напряжённости, усилению конфликтности социальной среды. Участие граждан в управлении государством могло бы частично решить ряд социальных проблем путём установления эффективной обратной связи в условиях множественности социальных запросов.

Нормативно-правовая основа общественного контроля активно разрабатывается, и на сегодняшний момент имеется ряд законодательных актов, так или иначе отражающих его сущность или необходимость. Прежде всего, это федеральные законы «Об общественных объединениях» (1995 г.), «Об Общественной палате Российской Федерации» (2005 г.), «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (2006 г.), «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (2008 г.), «О противодействии коррупции» (2008 г.), «О полиции» (2011 г.), «Об общественном контроле в Российской Федерации» (проект 2012 г.), Указ «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» (2011 г.) и др.

Кроме того, была осуществлена разработка подобных нормативно-правовых актов на местах в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Однако вызывает некоторые сомнения результативность принимаемых мер и их адекватность. Возникает вопрос: насколько реальна возможность для среднестатистического гражданина принять участие в осуществлении гражданского (или общественного) контроля.

Например, Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» устанавливает нормативную основу осуществления общественного контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания со стороны общественных объединений [5]. За 10 лет долгой и упорной борьбы за его принятие он стал рафинированным дополнением к деятельности Общественной палаты. Создание наблюдательных комиссий курирует Совет Общественной палаты. Возможности участия граждан в осуществлении такого рода контроля крайне ограничены.

В статье 10 «Порядок образования общественных наблюдательных комиссий и наделения полномочиями членов общественных наблюдательных комиссий» п. 2 говорится, что «правом на выдвижение кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии обладает общероссийское, межрегиональное или региональное общественное объединение, имеющее государственную регистрацию, осуществляющее свою деятельность не менее пяти лет со дня его создания, уставной целью или направлением деятельности которого является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина». Кроме того, секретарю Общественной палаты в 60-дневный срок должен быть направлен внушительный пакет документов.

В течение 80-ти дней Совет Общественной палаты принимает решение об утверждении или отклонении кандидатуры. Обращает на себя внимание тот факт, что при таких жёстких требованиях к кандидатам в статье 15 «Формы деятельности общественной наблюдательной комиссии» декларируется рекомендательный характер решений общественной наблюдательной комиссии. Посещение мест принудительного содержания носит уведомительный характер. Представляет в этом отношении интерес опыт Великобритании, где члены Совета визитёров, согласно «Тюремного акта 1952 г.», имеют право «в любое время входить в тюрьмы и... получать свободный доступ к любым их частям и к любому заключённому» [3, с. 5]. Членом Совета визитёров может стать человек, не принадлежащий к общественному объединению, но прошедший соответствующую подготовку.

В настоящее время в Российской Федерации активно поддерживается идея гражданского участия. Но как только возникает вопрос о реальных правовых и политических механизмах активизации этого участия и в особенности в управлении общественными делами, то становится очевидным, что реализовать эту идею на практике не представляется возможным.

Потребность в организации общественного контроля можно увидеть в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (с изменениями от 11 июля 2011 г.) [6], где в статье 3 «Основные принципы противодействия коррупции» провозглашается публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. В статье 6 «Меры по профилактике коррупции» говорится о необходимости развития институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

Попытки осуществить контроль за силовыми ведомствами как агентами социального контроля привели к реорганизации милиции в полицию и принятию соответствующего закона. Р. Нургалиев (бывший министр МВД) признал существование «палочной системы», когда учёту подлежит количество раскрытых преступлений и предложил ввести индикаторы, которые позволили бы проводить учёт качества работы и соблюдения законности. В своё время Приказом МВД России № 650 от 05.08.2005, принятом в 2006 году [1] введён так называемый «аналогичный показатель прошлого года» (АППГ), «благодаря» которому система оценки эффективности работы ОВД была переориентирована со сравнения средних значений по городу или району (т.е. сравнение с работой своих коллег) на сравнение с показателями собственной работы за прошлый год.

Работа приобрела чисто формальный характер, поскольку показатель должен был увеличиваться и плохим работником считался тот, кто раскрыл 20, а не 25 преступлений как в прошлом году. Возможность того, что преступлений за этот период не было вообще, система просто не предусматривала. В связи с этим появились целые серии девиантных действий среди сотрудников ОВД: от неоднократных «нарушений» со стороны знакомых бомжей, до торговли различными видами преступлений в крупных городах между районами.

Среди положительных моментов приказа № 650 было то, что там впервые предлагалось в качестве показателя работы милиции использовать опросы общественного мнения. В Приложении № 2 в редакции Приказа МВД России от 30.12.2006 № 1120 в представленной «Инструкции по оценке деятельности органов внутренних дел» в п. 9.2 говорится: «Общественное мнение о деятельности ОВД, изучение которого направлено на установление общей оценки населением деятельности ОВД, качества и эффективности принимаемых ОВД мер по противодействию преступным и другим антиобщественным посягательствам на права, свободы, личные и имущественные интересы граждан, а также на определение степени доверия населения» [1]. Правда ниже даётся примечание: «В итоговую оценку деятельности ОВД оценка гражданами не включается».

Следует отметить, что автор статьи принимал непосредственное участие в исследованиях по заказу МВД России, и ему приходилось сталкиваться с формализмом при проведении подобного рода опросов, направленных на выявление отношения населения к деятельности органов внутренних дел. Они, как правило, осуществлялись по упрощённой форме без соблюдения каких-либо требований к обеспечению репрезентативности.

В рамках реформы вступил в силу с 1 марта 2011 г. Федеральный Закон «О полиции». Прогрессивным в нём является тот момент, что предлагается опираться на мнение населения. В главе 10 «Контроль и надзор за деятельностью полиции» в статье 50 «Общественный контроль за деятельностью полиции» отмечено, что:

1. Граждане Российской Федерации, общественные объединения осуществляют общественный контроль за деятельностью полиции в соответствии с Федеральным законом.
2. Общественная палата Российской Федерации осуществляет контроль за деятельностью полиции в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».
3. Общественные наблюдательные комиссии и члены этих комиссий осуществляют контроль за обеспечением прав граждан в местах принудительного содержания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, в соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».
4. Общественные советы, образуемые при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел, при территориальных органах, осуществляют контроль за деятельностью полиции в соответствии с положениями об этих советах» [7]. Однако механизмы такого контроля не прописаны, следовательно, структура полиции также закрыта от гражданского контроля, как и милиция.

23 мая 2011 г. Президент подписал Указ о создании общественных советов при МВД [4]. Документ отличает стремление к жёсткой регламентации и тотальному контролю за деятельностью вышеуказанных советов, сознательно инициируется иллюзия продуктивного взаимодействия населения и ОВД по следующим причинам:

1. Инициатива исходит от исполнительной власти, что изначально предопределяет её верховенство как в процедуре отбора лиц, релевантных функциям и задачам совета, так и условиям допуска и использования информации (по большей части имеющей гриф «ДСП» - для служебного пользования).
2. Не указана процедура оценки кандидатов и критерии отбора граждан в анализируемую структуру, что означает применение в деятельности Советов к указанному документу серии сопроводительных, нормативно ориентированных разъяснений (толкований), преследующих конкретно фиксированные целевые установки для обеспечения безопасности и сохранности конфиденциальной информации подразделений полиции.
3. Привлечение «не специалистов» к выполнению задачи: «проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности органов внутренних дел» (см. п. «д» в разделе 5 [4]) очевидно предполагает дополнительное привлечение специалистов, которые утверждаются руководством полиции.
4. Отсутствует обоснование мотивационной составляющей для лиц, потенциально пригодных к работе в Общественных Советах в результате чего, их деятельность будет иметь чисто формальный характер.
5. В деятельности членов общественного совета заложен механизм хронических противоречий ввиду специфики получаемой информации и введённых ограничений на её распространение. Это предполагает наложение на человека определённых обязательств по нераспространению данных, что, по сути, делает работу совета внешне атрибутивной.
6. Сами советы в силу новизны структуры и функциональной загрузки необходимо либо интегрировать в имеющиеся государственные структуры, либо встраивать в некое подобие вертикали управления с подчинением федеральным (московским) центрам. В этом случае идея о какой-либо независимости и самостоятельности является фиктивной. В советах должно появиться ядро управления, которое будет заинтересовано в сохранении собственного статуса.
7. Не указаны информационные каналы, по которым деятельность полиции и конкретных должностных лиц могла бы попадать к чиновнику, обладающему правом управленческих воздействий, а значит, любые выводы совета будут согласовываться с руководством того аппарата полиции, в котором данные члены «проходят службу».
8. В целом прослеживается попытка возложить большую часть ответственности за низкоэффективную деятельность полиции на общество, используя его некомпетентность и слабую заинтересованность. Исходя из вышесказанного, документ отличает изначальная ангажированность и, как следствие, очередной формализм.

Сама структура субъекта предопределяет разработку наисложнейшего компенсационного механизма, регулирующего различные интересы, тенденции, целевые установки, претензии отдельных лидеров и не позволяющего узурпировать право принятия окончательного решения. В результате же ожидается значительный рост коррупционных сделок, путаница в поиске ответственных за проявляющиеся просчёты, промахи, ошибки. Что и наблюдается в нашей стране в виде громких скандалов с участием работников правоохранительных органов. Власть в таком случае рассматривает общественный контроль лишь как наблюдателя, пассивного участника (точнее, в правовом смысле – соучастника) проводимой политики, что позволит в случае некорректных последствий обвинить и тех, кто осуществлял так называемый контроль. Именно поэтому, автор статьи указывает на целесообразность распределения контроля на всех этапах управленческой и хозяйственной деятельности, что так или иначе предполагает не мнимое, а реальное участие граждан в управлении государством и объективной оценке тех лиц, в чью компетенцию входит реализация принятых коллективных решений.

Общим выводом из анализа проекта Федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации» [8] является утверждение о стремлении власти «перехватить инициативу» протестных проявлений, зарождающегося гражданского общества с целью законодательной детализации и облечения актов народного возмущения в сферу юридической практики, т.е. создания общественного громоотвода. Отсутствие возможности применения каких-либо санкций к чиновникам делает его полностью декоративной структурой.

Проблема заключается в том, что новые, демократические по форме методы управления оказываются менее эффективными, чем существовавшие ранее административные. В условиях демократического общества интересы в основном лоббируются заинтересованной группой. В политике чаще всего это оказываются партии, депутаты Государственной Думы РФ, чиновники разных уровней и др. В ходе продвижения общественных интересов становится очень важным провести оценку целей, принципов, привлекаемых ресурсов, последствия, возможность реализации управленческих решений как принятых, так и ещё предполагаемых к принятию, в конце концов, соответствуют ли эти решения общественным интересам. Такая экспертиза носит название общественной.

По мнению В. Римского, «под экспертизой принято обычно понимать исследование какого-либо вопроса, проблемы, процесса или явления, требующее специальных знаний и умений, с представлением обоснованного мотивированного заключения, возможно, с элементами рекомендаций» [2] Прежде всего, результатом общественной экспертизы должна быть оценка влияния управленческих решений на условия жизни граждан, на социальные стандарты, на окружающую социальную среду и др. В ходе экспертизы устанавливается соответствие деятельности органов управления жизненным приоритетам граждан и задачам социальной политики.

В. Римский полагает, что несмотря на тот факт, что мониторинг законодательной и законотворческой деятельности, проводимый структурами гражданского общества, выполняется во многих регионах, эффект их участия представляется явно недостаточным. В современном законодательном процессе доминируют приоритеты исполнительной власти и крупного бизнеса, а государственная активность отчуждена от реальных потребностей и ожиданий граждан. В результате наблюдается рост коррупции в государственном управлении и в обществе в целом [2]. Нормы права и нормы морали чаще всего расходятся по той причине, что путём политического лоббирования принимаются такие правовые нормы в законах, которые выгодны определённым корпоративным кругам. Противодействовать гражданам таким законам трудно, поскольку они уже приняты без их участия.

Самое страшное последствие отсутствия независимых структур для осуществления объективного контроля сказалось, прежде всего, на государственном контроле, что проявилось в социальных дисфункциях права и законности. Поскольку контроль за действиями каких бы то ни было структур в основном носит декларативный характер, последствия сказываются на формировании человеческого капитала. Контроль в образовании, здравоохранении, безопасности личности и других сферах обязательно должен иметь действенную (но не декларативную) общественную составляющую, в противном случае мы можем наблюдать либо социальную деградацию, либо усиление отрицательных форм девиантного поведения, ведущих к росту тюремного населения и тиражированию уголовного опыта.

Источники и литература

1. Приказ МВД России № 650 от 05.08.2005 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования и органов внутренних дел на транспорте».URL: https://www.pravorulya.com/index.php?option=com_phorum&Itemid=31&phorum_query=read,1,26481,26481#msg-26481
2. Римский В. «Почему нам необходима общественная экспертиза? Потому что она позволяет лоббировать общественные интересы!» //«Пчела». 2004. №1(45). URL: https://www.pchela.ru/podshiv/45/lobby.htm
3. Справочник члена Совета визитёров Великобритании /пер. на русск. яз. Борщёва М., Джалилов Л. Independent Monitoring Boards, 2002. – М.: Московская Хельсинкская группа, 2005.
4. Указ «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах». URL: https://www.govp.info/blog/aleksei-gerasimov/obshchestvennye-sovety-pri-organakh-mvd-budut-sozdany-ne-tolko-v-moskve-no-i
5. Федеральный закон № 76-ФЗ от 10 июня 2008 г. «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» / Гарант. Информационно-правовой портал. URL: https://base.garant.ru/12160914/
6. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (с изменениями от 11 июля 2011 г.). URL: https://base.garant.ru/12164203/
7. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (принят ГД ФС РФ 28.01.2011). URL: https://www.zakonrf.info/zakon-o-policii/
8. Федеральный закон «Об общественном контроле в Российской Федерации». Проект для обсуждения. URL: https://www.oprf.ru/discussions/newsitem/18428

Опубликовано: «Совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных условиях». Материалы международной научно-практической конференции (1-2 ноября 2013). Выпуск 10. Часть 1. Тюмень: ТГАМЭУП, 2013.