Реформирование института дисциплинарной ответственности судей: обзор изменений в Законе РФ "О статусе судей в Российской Федерации"

Остается не решенным ряд ранее возникавших на практике вопросов при установлении наличия в деяниях судьи признаков дисциплинарного проступка. Например, будет ли рассматриваться необлачение судьи в мантию при отправлении правосудия, умалением авторитета судебной власти или причинением ущерба репутации судьи. Ведь обязанность по облачению судьи мантию при осуществлении правосудия прямо закреплена в ч. 2 ст. 21 Закона «О статусе судей в РФ». И будет ли данное нарушение закона, при полном соблюдении судьей материальных и процессуальных норм при осуществлении правосудия и вынесении итого решения по делу, рассматриваться в качестве дисциплинарного проступка?

Автор: Володина Д.В.

Вопросы дисциплинарной ответственности судей в последние годы широко обсуждаются юридическим сообществом России.

Принятие Конституционным Судом РФ Постановления от 20 июля 2011 г. № 19-П [1] способствовало вновь обращению внимания на проблему дифференциации мер дисциплинарной ответственности судей, а также на необходимость дальнейшей разработки положений судейской дисциплинарной ответственности.

Недостатки институционального и процедурного оформления дисциплинарного производства неоднократно выявлялись в рамках различных международных конференций, круглых столов и иных научных дискуссий с участием представителей высших судебных инстанций.

Выступая на VIII Всероссийской Съезде судей в декабря 2012 года, председатель Высшей квалификационной коллегии судей РФ Кузнецов В. В., обобщая результаты работы квалификационных коллегий судей, отметил, что в сфере дисциплинарной практики «еще не достигнут должный уровень единообразия при оценке действий и поведения судей» в связи с отсутствием четких критериев выбора дисциплинарного взыскания», а также указал на необходимость возврата института срока давности в современное законодательство[2].

В апреле 2013 г. в ВАС РФ состоялось обсуждение представителями судейского сообщества Доклада Международной Комиссии Юристов «Защита правосудия: Дисциплинарное производство в отношении судей в Российской Федерации» (2012 г.)[3], в котором в качестве основных недостатков российской судебной дисциплинарной системы вновь были названы: наличие «условий, допускающих злоупотребления дисциплинарным производством в интересах председателей судов или местного правового и правоохранительного истеблишмента»; отсутствие единообразного и последовательного применения на всей территории РФ дисциплинарных взысканий к судьям; отсутствие четкого определения оснований дисциплинарной ответственности судей, сроков давности привлечения к ответственности, приводящих к тому, что «в результате дисциплинарное производство может использоваться в целях оказания давления на судей»; а также был сделан основной вывод, что «существующий порядок привлечения к судебно-дисциплинарной ответственности нуждается в серьезном реформировании, направленном на обеспечение большей защиты судей».[4]

Пробельность действующего законодательства в сфере регламентации рассматриваемых вопросов подтверждается и правоприменительными материалами. Так, в 2010 г. Дисциплинарным судебным присутствием из общего числа рассмотренных по существу жалоб на решения квалификационных коллегий судей о наложении на судей дисциплинарных взысканий в виде досрочного прекращения полномочий судьи в связи с установлением различных нарушений в дисциплинарной процедуре было удовлетворено 34,4 % жалоб[5], в 2011 г. – 41,7% жалоб[6]; в 2012 г. – 22,2 % жалоб[7].

На устранение недостатков нормативной регламентации института дисциплинарной ответственности судей, на реализацию рекомендаций, изложенных в постановлении КС РФ, было направлено принятие Федерального закона «О внесении изменений в закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» от 02.07.2013 г. № 179-ФЗ, вступившего в законную силу 14.07.2013 г.

С принятием данного закона институт дисциплинарной ответственности судей вступил на долго обсуждаемый и ожидаемый путь реформирования. Остановимся на рассмотрении тех изменений в законе, которые были приняты.

Во-первых, законодатель попытался уточнить нормативное определения понятия дисциплинарного проступка. В соответствие со ст. 12.1 Закона «О статусе судей в РФ» дисциплинарный проступок – это виновное действие (бездействие) при исполнении служебных обязанностей либо во внеслужебной деятельности, в результате которого были нарушены положения настоящего Закона и (или) кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей, что повлекло умаление авторитета судебной власти и причинение ущерба репутации судьи.

Так, в состав дисциплинарного проступка включен признак, характеризующий его субъективную сторону, - наличие вины судьи. Это дополнение является закономерным и необходимым, так как дисциплинарному проступку судьи, как частному случаю правонарушения, присущи все признаки общего понятия, в том числе элемент вины. Аналогичный подход продемонстрирован законодателем при закреплении составов правонарушений в отраслевом законодательстве (например, ст. 192 ТК РФ; ст. 2.1 КоАП РФ и др.).

В объективную сторону состава дисциплинарного проступка судьи, как и ранее, включено нарушение положений Закона о статусе судей и/или Кодекса судейской этики, но она дополнена следующими признаками: указанием на область правоотношений, в рамках которых совершается проступок судьи, - при исполнении служебных обязанностей либо во внеслужебной деятельности; закреплением правовых последствий совершения проступка - умаление авторитета судебной власти и причинение ущерба репутации судьи.

В целом данные изменения носят формальный характер и не способствуют особой конкретизации определения понятия дисциплинарного проступка судьи [8, 35-36]. Толкование оценочных категорий «умаление авторитета судебной власти» и «причинение ущерба репутации судьи», как и ранее, предоставлено на усмотрение правоприменительных органов, и в первую очередь, квалификационных коллегий судей.

Остается не решенным и ряд ранее возникавших на практике вопросов при установлении наличия в деяниях судьи признаков дисциплинарного проступка. Например, будет ли рассматриваться необлачение судьи в мантию при отправлении правосудия, умалением авторитета судебной власти или причинением ущерба репутации судьи, ведь обязанность по облачению судьи мантию при осуществлении правосудия прямо закреплена в ч. 2 ст. 21 Закона «О статусе судей в РФ». И будет ли данное нарушение закона, при полном соблюдении судьей материальных и процессуальных норм при осуществлении правосудия и вынесении итого решения по делу, рассматриваться в качестве дисциплинарного проступка?

Во-вторых, система мер дисциплинарной ответственности дополнена новым видом дисциплинарного взыскания – замечанием. В то же время, закрепив новую меру ответственности, законодатель не установил критериев ее применения, равно как и не конкретизировал условия применения иных мер дисциплинарной ответственности.

Исходя из буквального толкования части 3 ст. 12.1 Закона «О статусе судей в РФ» данный вид взыскания, как наиболее мягкий, по своей форме является устным порицанием действий (бездействия) судьи соответствующей квалификационной коллегией судей, и подлежит применению в случае совершения судьей малозначительного дисциплинарного проступка. Малозначительность деяния подлежит установлению в каждом конкретном случае с учетом всех обстоятельств совершенного дисциплинарного проступка.

В отношении случаев применения досрочного прекращения полномочий судьи как самого строгого дисциплинарного взыскания закон дополнительно закрепляет, что оно может налагаться на судью в исключительных случаях за существенное, виновное, несовместимое с высоким званием судьи нарушение положений Закона «О статусе судей в РФ» и (или) Кодекса судейской этики, если такое нарушение повлекло искажение принципов судопроизводства, грубое нарушение прав участников процесса, свидетельствует о невозможности продолжения осуществления судьей своих полномочий и установлено вступившим в законную силу судебным актом вышестоящей судебной инстанции или судебным актом, принятым по заявлению об ускорении рассмотрения дела либо о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок.

В данном случае, вводя квалифицирующий признак существенности допущенных судьей нарушений и наступления в результате них грубого нарушения прав участников процесса, законодатель тем самым подчеркивает, что досрочное прекращение полномочий судьи может налагаться только за совершение судьей грубых (существенных) дисциплинарных проступков.

Тем не менее, в законе не получило своего прямого закрепления, обсуждаемое ранее (на стадии разработки законопроекта, уточняющего основания дисциплинарной ответственности судей) подразделение проступков судей на «рядовые» (обычные) и «грубые» (серьезные), которое возможно имело бы смысл ввести в целях более полной оценки характера дисциплинарного проступка.

На устранение ранее существовавшего пробела направлено и закрепление в п. 13 ч. 1 ст. 14 Закона «О статусе судей в РФ» в качестве самостоятельного основания прекращения полномочий судьи - совершение судьей дисциплинарного проступка, за который решением квалификационной коллегии судей на судью наложено дисциплинарное взыскание в виде досрочного прекращения полномочий судьи.

Отметим, что не учтенными остались и пожелания представителей научного сообщества о введении такого вида дисциплинарного взыскания, как понижение в квалификационном классе.

Представляется обоснованным мнение заместителя начальника управления публичного права и процесса ВАС РФ Лушникова В. о том, что понижение судьи в квалификационном классе «как представляется, было бы одной из самых действенных мер. Ведь в этом случае имело бы значение не только моральное воздействие на провинившегося судью, но и наказание рублем (за квалификационный класс выплачивается надбавка)»[9], с. 20-21]. Введение данной меры поддерживалось и председателем Высшего Арбитражного суда Российской Федерации Иванова А. А. [10].

Дополнение действующей системы мер дисциплинарной ответственности судей только «замечанием» не позволит и в дальнейшем говорить о наличии условий для проявления необходимого дифференцированного подхода в вопросе выбора меры дисциплинарной ответственности.

В-третьих, положительным аспектом является нормативное закрепление обстоятельств, подлежащих учету при наложении дисциплинарного взыскания. Данное положение направлено на адекватное применение дисциплинарных взысканий соразмерно тяжести и характеру совершенного дисциплинарного проступка.

К подлежащим учету обстоятельствам закон относит: характер дисциплинарного проступка, обстоятельства и последствия его совершения, форму вины, личность судьи, совершившего дисциплинарный проступок, и степень нарушения действиями (бездействием) судьи прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций.

Данный перечень обстоятельств является закрытым. Потребность в его закреплении подтверждается и сложившейся практикой осуществления квалификационными коллегиями судей дисциплинарных производств в отношении судей в разных регионах страны[11].

В перечень подлежащих учету обстоятельств не включены показатели работы судьи (уровень судебной нагрузки и процент отмененных вышестоящими судебными инстанциями судебных актов судьи, а также средние показатели судебной нагрузки) и средний процент стабильности судебных актов судей соответствующего населенного пункта (или региона). Материалы работы квалификационных коллегий судей свидетельствуют об учете ими и этих обстоятельств при наложении дисциплинарных взысканий[12].

В-четвертых, одним из прогрессивных введенных положений считаем нормативное установление сроков давности привлечения судей к дисциплинарной ответственности: не более шести месяцев со дня выявления дисциплинарного проступка (за исключением периода временной нетрудоспособности судьи, нахождения его в отпуске и времени проведения служебной проверки) и не более двух лет со дня его совершения дисциплинарного проступка.

Судья не должен находиться в ситуации возможности привлечения к дисциплинарной ответственности в течение неопределенного периода. Установление сроков давности, является косвенной гарантией независимости судей, дополнительно создает им чувство защищенности от необоснованных жалоб и преследований. Требуется приведение в соответствие с ним норм о дисциплинарном производстве. Поддерживаем мнение профессора Пашина С. о том, что проведение служебной проверки не должно растягивать установленные сроки давности [10, с. 17].

Не получил в законе в результате внесенных изменений и должного развития критерий системности совершения дисциплинарных проступков, который, как свидетельствуют материалы работы квалификационных коллегий судей и Дисциплинарного судебного присутствия, подлежит учету в рамках дисциплинарных процедур. В то же время необходимо отметить, что введенная в действие новая часть 4 ст. 12.1 Закона «О статусе судей в РФ» содержит косвенное указание на применение данного критерия, устанавливая, что дисциплинарное взыскания в виде предупреждения может налагаться на судью, в том числе в случае, если судья ранее подвергался дисциплинарному взысканию. При этом не установлено, к какому виду дисциплинарного взыскания: замечанию или предупреждению? Ведь досрочное прекращение полномочий судьи тоже является дисциплинарным взысканием. Необходимо устранить данную неточность, указав соответствующие виды примененных ранее к судье взысканий.

Предложенная формулировка ч. 4 ст. 12.1 указанного закона в целом создает неопределенность в условиях применения предупреждения как меры дисциплинарного взыскания. Возникает вопрос: какую меру ответственности следует избрать, если квалификационная коллегия судей придет к выводу о возможности применения к судье дисциплинарного взыскания в виде замечания, но при этом будет установлено, что судья ранее подвергался дисциплинарному взысканию (замечанию либо предупреждению), либо неоднократно подвергался дисциплинарному взысканию?

В связи с этим новая редакция закона, как и ранее действовавшая, сохраняет ситуацию, при которой в большинстве случаев применение любого вида дисциплинарного взыскания фактически полностью зависит от усмотрения правоприменительных органов.

В-пятых, часть 6 статьи 15 закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» в новой редакции устанавливает, что отставка судьи прекращается, в том числе, в случае: выявления после ухода судьи в отставку нарушений, допущенных им при исполнении полномочий судьи, являющихся основанием для наложения дисциплинарного взыскания в виде досрочного прекращения полномочий судьи, если не истек срок давности, установленный законом (пункт 1).

Также судья в отставке может лишиться своего статуса «судьи в отставке» за совершение им уже после выхода в отставку существенного, виновного, несовместимого с высоким званием судьи нарушения положений закона «О статусе судей в РФ» и (или) кодекса судейской этики, порочащего честь и достоинство судьи, умаляющего авторитет судебной власти (п. 3 ч. 6 ст.15). Фактически по своему содержанию данное нарушение составляет суть грубого дисциплинарного проступка, которое в случае его совершения действующим судьей, являлось бы основанием для применения к судье исключительной меры дисциплинарной ответственности - досрочного прекращения полномочий судьи.

Решение о прекращении отставки судьи принимается соответствующей квалификационной коллегией судей по собственной инициативе по месту прежней работы или постоянного места жительства судьи, пребывающего в отставке, либо по представлению органа судейского сообщества или председателя суда по месту прежней работы судьи, пребывающего в отставке.

Рассмотренные выше изменения в Законе «О статусе судей в Российской Федерации» в части регламентации института дисциплинарной ответственности распространяют своё действие только на судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов в Российской Федерации.

Исходя из принципа единства судебной системы и единого статуса судей в Российской Федерации, необходимо скорейшее внесение соответствующих изменений в статьи 15 и 19 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994 г. № 1, регламентирующие вопросы дисциплинарной ответственности и отставки судей Конституционного Суда Российской Федерации.

Соответствующие изменения следует внести и в нормативные правовые акты (соответствующие законы) субъектов Российской Федерации, регулирующие правовой статус судей уставных (конституционных) судов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, внесенные федеральным законом от 02.07.2013 г. № 179-ФЗ изменения в закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», в целом не устранили большинства недостатков и пробелов в регламентации института дисциплинарной ответственности судей, и требуют своей дальнейшей доработки. Но данные изменения свидетельствуют о наличии положительной тенденции в развитии правовых и организационных элементов системы судейской ответственности.

Источники и литература

1. См.: Постановление КС РФ от 20.07. 2011 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 3, пункта 1 статьи 8 и пункта 1 статьи 12 1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и статей 19, 21 и 22 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки А.В. Матюшенко»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 31. Ст. 4809.
2. См.: Отчетный доклад Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации на VIII Всероссийском съезде судей// https://www.vkks.ru/publication/10453/ (дата обращения: 10.09.2013 г.)
3. См.: https://pravo.ru/review/view/84500/ (дата обращения 10.09.2013 г.).
4. См.: https://www.arbitr.ru/_upimg/D903CE857F256FAE5025412383B1C08A_MISSION.pdf (дата обращения: 10.09.2013 г.).
5. См.: Справка о деятельности Дисциплинарного судебного присутствия по рассмотрению жалоб и заявлений за 2010 г.// https://dsp.sudrf.ru/index.php?id=67&item=303 (дата обращения: 10.09.2013 г.)
6. Справка о деятельности Дисциплинарного судебного присутствия по рассмотрению жалоб и заявлений за 2011 г.// https://dsp.sudrf.ru/index.php?id=67&item=316 (дата обращения: 10.09.2013 г.).
7. Справка о деятельности Дисциплинарного судебного присутствия по рассмотрению жалоб и заявлений за 2012 г.// https://dsp.sudrf.ru/index.php?id=67&item=326 (дата обращения: 10.09.2013г.).
8. Бородин С. В. К вопросу о дисциплинарном проступке (анализ изменений в закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации»)// Российский судья. 2013. № 8.
9. См.: https://www.kommersant.ru/doc/2160495 (дата обращения: 10.09.2013г.).
10. Дисциплинарная ответственность и проблема независимости судей. Комментарии экспертов// Закон. 2013. № 4.
11. См., например: Решение ККС Курганской области от 23 января 2009 г. // Вестник Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации. 2010. № 2 (24). С. 32; Решение ККС Читинской области от 27 февраля 2009 г. № 3/1 // Вестник Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации. 2010. № 1 (23). С. 22.
12. См., напр.: Решение ККС Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 мая 2009 г. // Вестник Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации. 2010.
13. № 2 (24). С. 37. См., напр.: Решение ККС Республики Хакассия от 30 апреля 2010 г. // Вестник Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации. 2010. № 4 (26). С. 9.

Опубликовано: «Совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных условиях». Материалы международной научно-практической конференции (1-2 ноября 2013). Выпуск 10. Часть 2. Тюмень: ТГАМЭУП, 2013.