Проведение мониторинга коррупции доказало свою научную состоятельность и необходимость во многих странах. Для России также нельзя представить эффективное противодействие коррупции без использования системы мониторинга. Проведение мониторинга необходимо, так как он позволяет понять общую картину коррупции, изучить коррупционную практику, проанализировать причины и условия коррупционной практики, изучить общественное сознание в сфере коррупции, разработать превентивные меры противодействия коррупции и выработать на основе полученных данных рекомендации по совершенствованию законодательства в антикоррупционном направлении.
Автор: Павленко О.В.
Реализация любой антикоррупционной программы предполагает обязательное осуществление антикоррупционного мониторинга. Антикоррупционный мониторинг следует рассматривать как часть антикоррупционной политики, осуществляемой путем наблюдения, анализа, оценки и прогноза коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторов и сигналов, мер реализации антикоррупционной политики. Также мониторинг есть одновременно сильный политический инструмент, так как получение и анализ его результатов влияет на поведение граждан и властей, формирует новое антикоррупционное сознание. Информационное агентство РОСБАЛТ, отмечает в выступлении Президента России Д.А. Медведева, следующие важные аспекты: «чтобы победить коррупцию, «необходимы новые технологии, позволяющие мотивировать людей на нормальный, на честный труд, а это уже воспитание другого порядка», пояснил Президент. По его словам, «это уже создание нового мышления»»[1]. Граждане, принимающие непосредственное участие при проведении антикоррупционного мониторинга, начинают формировать необходимые убеждения об реально, а не фиктивно проводимых властью мероприятиях.
Полагаем, что непременным условием проведения мониторинга должна быть открытость, которая обеспечит повышение доверия к результатам и уменьшит возможность влияния на результаты мониторинга заинтересованных лиц. Открытость должна присутствовать на всех этапах проведения мониторинга, в частности, при организации конкурса на проведение мониторинга; при выборе исполнителя мониторинга; при разработке единой методики сбора и анализа данных, источников их получения и причин выбора; при анализе результатов собранных данных и при разработке заключений.
При осуществлении мониторинга коррупции следует поставить следующие цели: 1) выявление коррупциогенных сигналов и факторов; 2) повышение осведомленности населения об опасностях коррупции и оказание влияния на поведение людей и власти; 3) обеспечение регулярного определения «рейтинга коррупционности», характеризующего состояние властей и общества с разных точек зрения; 4) обозначение приоритетных направлений антикоррупционных мероприятий и анализ их эффективности; 5) корректировка и совершенствование антикоррупционных программ.
Система ввода в действие антикоррупционного мониторинга должна включить в себя различные направления деятельности, осуществляемые поэтапно.
На первом этапе происходит сбор и анализ информации, полученный в результате комплексного использования различных методов исследования общепринятых коррупционных практик. На втором этапе осуществляется классификация конкретных типов коррупционных практик и определение типичных коррупциогенных сигналов и факторов. На третьем этапе проведения мониторинга происходит уяснение того, какие нормы действующего законодательства регулируют данную совокупность коррупционных отношений, какова их взаимосвязь. Закономерным итогом проведения мониторинга должна стать антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, связанная с выработкой предложений по устранению пробелов и противоречий в законодательстве.
Все методы исследования, используемые при проведении мониторинга на первом этапе, можно подразделить на три основные группы.
Первая группа методов включает в себя анализ функционирования органов власти. Данный анализ осуществляется путем установления следующих параметров: а) какая поставлена задача перед данной организацией (соответствие общественным интересам, ясность, открытость, реализуемость, контролируемость); б) как должен осуществляться внешний контроль за реализацией задач, поставленных перед организацией; в) какие ресурсы и полномочия должны быть переданы организации для решения поставленных задач; г) как должен осуществляться внешний контроль использования ресурсов и полномочий данной организацией.
Вторая группа методов включает в себя изучение статистики, изучение и анализ уголовных дел, анализ законодательства и контект-анализ.
К третьей группе методов следует отнести социологические техники: а) опрос в форме интервью или анкетирования, возможно проведение опроса с использованием ресурсов Интернет; б) наблюдение; г) экспертная оценка.
Из всех рассмотренных методов наиболее эффективными представляются социологические, так как участники коррупционных отношений непосредственно задействованы в системе мониторинга. В социологическом исследовании могут быть поставлены самые разные группы вопросов: «Оценка уровня коррупции», «Доверие к институтам власти», «Понимание сущности коррупции», «Установка на коррупцию» и т.д. В целом, реализация метода опроса предполагает сложную подготовительную работу, связанную с моделированием опросов; с разработкой типологии анкетных вопросов; с процедурой оценивания функций принадлежности респондентов; с обработкой опросных данных и способов их оценивания.
На втором этапе проведения мониторинга из всего потока полученной информации необходимо выделить коррупционные практики и классифицировать их на типы. Выявленные коррупционные практики можно классифицировать в зависимости от сферы их возникновения: злоупотребления в сфере распределения публичных ресурсов; злоупотребления в сфере применения санкций, злоупотребления в сфере осуществления государственного контроля; злоупотребления в сфере оказания публичных услуг и т.п. Далее в каждой сфере можно выделить типы общепринятых коррупционных ситуаций. Например, по такой схеме: применение санкций – милиция - незаконная регистрация временно проживающих.
Изучение коррупционной практики осуществляется путем исследования коррупциогенных сигналов и факторов.
Коррупциогенные сигналы – это фактические признаки распространенности коррупции на практике. Например, к коррупционным сигналам можно отнести такие ситуации, при которых: а) гражданин не может свободно реализовать свои права либо не может быстро и эффективно решить обычные вопросы в каком-либо органе власти; б) отсутствует механизм обязательной публичной отчетности; в) существуют трудности при обжаловании принятых решений; г) распространены случаи вовлеченности чиновников в предпринимательскую деятельность; е) финансовые возможности чиновника не соответствуют его образу жизни; ж) характерно политическое давление на правоохранительные органы и суды; з) прослеживается низкая степень доверия граждан органам власти и т.п.
Коррупциогенные факторы – это формальные модели поведения, которые приводят на практике к коррупции. Например, к коррупциогенным факторам можно отнести: 1) отсутствие механизмов для общественного контроля; 2) отсутствие конкурсов при распределении ресурсов; 3) сжатость сроков для вынесения юридически значимого решения и т.п.
Третий этап проведения антикоррупцонного мониторинга предполагает определение системы нормативных актов различной юридической силы; установление корреляции подозрительной с точки зрения коррупционной практики ситуации с такими нормативными актами.
Таким образом, проведение мониторинга по предложенной схеме позволит обоснованно осуществлять антикоррупционную политику, так как направлено на решение важных антикоррупционных задач. а) изучение общепринятых коррупционных практик и отслеживание механизмов коррупционных ситуации; б) измерение уровня и структуры коррупции по уровням и институтам власти, отраслям экономики и т.п.; в) изучение общественного сознания в сфере коррупции; г) измерение эффективности антикоррупционных мероприятий.
Полученные результаты мониторинга можно обоснованно использовать при осуществлении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. «Квалификация (искусство) эксперта состоит в том, чтобы осмыслить реальную степень возможности использовать соответствующие особенности нормативно-правовых формул в коррупционных целях»[2]. Такое осмысление возможно только после сбора информации о коррупционных практиках, раскрывающих механизмы нарушений интересов гражданина, общества и государства. Таким образом, отмечается, что только после проведения мониторинга возможно грамотное осуществление экспертизы нормативных правовых актов. Исследователи и эксперты, только понимая реальную коррупционную практику, станут более способными решать сложные вопросы при проведении антикоррупционной экспертизы.
Вопросы, которые могут быть поставлены экспертам, сводятся к следующему: Как пробелы, противоречия и разное толкование нормы права используется в коррупционной практике? В каких ситуациях отсутствие четкого определения компетенции и сферы деятельности государственных и муниципальных органов и иных организаций способствует коррупционным отношениям? Каким образом в тексте нормативного акта можно обнаружить коррупциогенные факторы? и т.д.
Результаты антикоррупционной экспертизы должны служить выработке предложений по устранению нормотворческих проблем. В качестве примерных рекомендаций по устранению таковых проблем можно обозначить так: а) текст проблемной нормы; б) описание выявленной в процессе проведенного мониторинга практической коррупционной ситуации – доказательство коррупционности отношений, регулируемых данной нормой; в) пример модельной нормы, регулирующей те же или сходные отношения в отечественном или зарубежном законодательстве; г) рекомендации по устранению либо предложения новой редакции нормы.
В заключении хотелось бы отметить, что проведение мониторинга коррупции доказало свою научную состоятельность и необходимость во многих странах. Для России также нельзя представить эффективное противодействие коррупции без использования системы мониторинга. Проведение мониторинга необходимо, так как он позволяет понять общую картину коррупции, изучить коррупционную практику, проанализировать причины и условия коррупционной практики, изучить общественное сознание в сфере коррупции, разработать превентивные меры противодействия коррупции и выработать на основе полученных данных рекомендации по совершенствованию законодательства в антикоррупционном направлении.
Источники
- Росбалт. RU - Медведев: Побеждать коррупцию надо честным трудом // http: // www. rosbalt. ru (2009. 21 августа).
- Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. Центр стратегических разработок // http: // www. csr.ru (2004. 22 июня).
Опубликовано: Совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных условиях: Материалы Международной научно-практической конференции. Тюмень: ТГАМЭУП, 2010
Если информация, размещенная на сайте, оказалась вам полезна, не пропускайте новые публикации - подпишитесь на наши страницы:
А если информация, размещенная на нашем сайте оказалась вам полезна, пожалуйста, поделитесь ею в социальных сетях.